Combler les lacunes du cadre démocratique suisse

Depuis 10 ans, on assiste à une importante fébrilité législative, très originale dans l’histoire suisse, par le biais des initiatives populaires. Sur 191 initiatives populaires fédérales soumises au peuple depuis 1893, 22 initiatives ont été acceptées par le peuple et les cantons dont 9 entre 2004 et 2014. Parmi celles-ci, une majorité d’entre elles s’articulent très difficilement avec l’Etat de droit, en particulier avec le principe de proportionnalité et les droits fondamentaux, et sont en contradiction avec d’autres dispositions constitutionnelles ou accords existants (ex. : libre circulation des personnes).

Cette fébrilité traduit une tendance probablement durable puisque plusieurs initiatives de ce nouveau genre seront soumises au peuple et aux cantons dans un futur plus ou moins proche (initiative dite de mise en œuvre sur le renvoi des délinquants étrangers, initiative pour un registre central suisse pour l’appréciation des délinquants sexuels ou violents condamnés, initiative pour la responsabilité en cas de récidive de la part de délinquants sexuels ou violents, etc.). D’autres problèmes survenus récemment, provenant des cantons, illustrent également cette tendance (questions de la garantie constitutionnelle à l’initiative cantonale tessinoise sur le port de la burqa).

Le cadre démocratique suisse doit être réformé, faute de quoi il risque de sombrer dans des dysfonctionnements permanents et être pris en otage par toutes les passions et les déraisons autoritaires et xénophobes du pays.

JURA, KANTON JURA, ANGLIEDERUNG, ANSCHLIESSUNG, BERNER JURA,  NEIN PAROLE, NEIN, KANTONALE ABSTIMMUNG, NEUER KANTON JURA,

Une pluie d’initiatives populaires: une fébrilité législative à cadrer. Image/Keystone

Malgré l’intensité toujours plus grande des problèmes qu’elles suscitent, ces initiatives constituent une évolution logique du système suisse. Ce conflit est « agendé » par notre Constitution à cause d’une conjugaison d’absence de limitations matérielles pour les textes d’initiatives et d’absence de contrôle constitutionnel des lois. D’un côté, l’Assemblée fédérale est tenue de soumettre au peuple les initiatives qui sont contraires aux conventions internationales en matière de droits de l’homme (critère du droit international impératif consacré à l’art. 139 Cst.). De l’autre, si le peuple accepte pareilles initiatives, les autorités législatives, administratives et judiciaires devraient être tenues de refuser de les mettre en œuvre si elles concluent que ces initiatives violent effectivement ces conventions (art. 5 et 190 Cst.). Cette tension est exacerbée par l’utilisation systématique de l’initiative populaire par toutes les forces politiques les plus importantes du pays.

Face à cela, plusieurs propositions ont été avancées depuis 2011. D’abord, des solutions de nature institutionnelle, en particulier par la création d’une Cour constitutionnelle qui contrôlerait davantage la constitutionnalité des lois aujourd’hui limitée et qui renforcerait les mécanismes de respect du droit international. Plusieurs débats ont été menés en ce sens au Parlement en 2011 et 2012. En décembre 2012, l’introduction d’une juridiction constitutionnelle pour les lois votées par le Parlement échoue assez clairement en vote final.

Deuxièmement, en 2013 et 2014, des solutions de type politique ont été avancées visant à améliorer la compatibilité du droit international etdu droit interne, ou à limiter le « wording » des titres des initiatives notamment. Ainsi, le Conseil fédéral a mis en consultation un projet contenant un examen matériel préliminaire des initiatives populaires ainsi qu’une extension assez large des limites matérielles des révisions constitutionnelles. La consultation n’ayant pas donné les résultats escomptés, le Conseil fédéral a abandonné le projet en décembre 2013.

Enfin, des solutions de type juridique émanent aujourd’hui de plusieurs milieux pour élargir la pratique des invalidations des initiatives par l’Assemblée fédérale et pour assouplir la définition des limites matérielles à la révision de la Constitution (et aux initiatives populaires). Une des pistes évoquée est l’élargissement par le Parlement de la notion de « droit international impératif » consacré à l’art. 139 Cst. en y incluant notamment les traités relatifs aux droits fondamentaux qui sont de fait ou de droit non dénoncables (CEDH et Pactes ONU I et II) et dont plusieurs dispositions n’ont pas encore été pour l’heure déclarées comme du droit international impératif.Pour élargir cette notion, la voie de la simple « ré-interprétation autonome » au terme d’une précision de la pratique du Parlement pourrait même être privilégiée.

Si les options institutionnelles et politiques sont aujourd’hui peu envisageables, la solution juridique doit aujourd’hui avancer. Pour pouvoir continuer à fonctionner sainement, le cadre démocratique suisse doit absolument être réformé, faute de quoi il risque de sombrer dans des dysfonctionnements permanents et être pris en otage par toutes les passions et les déraisons autoritaires et xénophobes du pays.