Das Gipfelergebnis als Ergebnis einer Polit-Erpressung: Mario Monti und Angela Merkel Bild: Keystone

Innert Kürze würde die Währungsunion untergehen, wenn der Gipfel von letzter Woche keine klare Lösung bringen würde. Solche Töne waren von George Soros, der IWF-Chefin Christine Lagarde und vom italienischen Technokraten-Premier Mario Monti zu hören.

Jetzt ist der Gipfel vorbei, auf den Kapitalmärkten trat – gemessen an den Weltbörsen und den Renditen von Staatsanleihen Italiens und Spaniens eine gewisse Entspannung ein. In einigen Medien wird von einem Durchbruch berichtet, andere – vor allem aus Deutschland – schreiben von einem Kniefall von Kanzlerin Angela Merkel. Was ist los?

Um ein klareres Bild von den Gipfelbeschlüssen zu erhalten, gehen wir mit Vorteil seine Vorgeschichte und Geschichte der letzten Woche in groben Zügen durch:

• Da wurde anfangs Woche ein abgespeckter Plan zur Rettung der Eurozone (PDF) publik, verfasst durch die vier Präsidenten – das heisst durch Mario Draghi von der Europäischen Zentralbank EZB, durch José Manuel Barroso von der EU-Kommission, durch Jean-Claude Junker von der Eurogruppe und durch Herman Van Rompuy vom Europäischen Rat. Die Entwicklung dieses Papiers zeichnen meine Kollegin Tina Haldner und mein Kollege Michael Griesdorf – wie alles Wesentliche zum Thema – in ihrem Eurokrisen-Tagebuch nach. Die Präsidenten wollen im Zeitrahmen eines Jahrzehnts folgende vier Ziele erreichen: 1. Eine gesamteuropäische Überwachung der Banken und gemeinsame Mechanismen zur Abwicklung von Finanzinstituten und zur Garantie von Einlagen. 2. Ein integrierter Budgetprozess über alle Mitgliedsländer mit gemeinsamen Beschlüssen und Durchsetzungsmöglichkeiten, aber auch mit Möglichkeiten zur gemeinsamen Aufnahme von Schulden. 3. Ein integrierter politischer Rahmen mit der verstärkten Möglichkeit der EU-Organe, auf die einzelnen Länder durchzugreifen. 4. (Notwendig aus Punkt 3) Eine Verstärkung der demokratischen Legitimation und Verantwortlichkeit der politischen Führungsorgane der EU. Wie dies glaubwürdig geschehen kann, bleibt allerdings ungeklärt.

• Rasch wurde klar, dass vor allem Deutschland nach wie vor gar nichts von der gemeinsamen Aufnahme von Schulden hält – bekannt vor allem unter dem Namen «Eurobonds». Auch die Idee einer übergreifenden Bankenaufsicht stiess da auf Ablehnung. Sie war im Papier der Präsidenten im Vergleich zu einer Vorform ohnehin abgeschwächt worden.

• Doch unter anderem bei diesem letzten Punkt gab die deutsche Kanzlerin am Ende nach. Unten die entscheidende Passage  aus dem Gipfelcommuniqué (PDF):

Wir bekräftigen, dass es von ausschlaggebender Bedeutung ist, den Teufelskreis zwischen Banken und Staatsanleihen zu durchbrechen. Die Kommission wird in Kürze auf der Grundlage von Artikel 127 Absatz 6 Vorschläge für einen einheitlichen Aufsichtsmechanismus unterbreiten. Wir ersuchen den Rat, diese Vorschläge dringlich bis Ende 2012 zu prüfen. Sobald unter Einbeziehung der EZB ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets eingerichtet worden ist, hätte der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit, Banken direkt zu rekapitalisieren. Dies würde an angemessene Auflagen geknüpft, darunter die Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen, die institutsspezifischer, sektorspezifischer oder gesamtwirtschaftlicher Natur sein sollten und in einer Vereinbarung (MoU) festgeschrieben würden.

• Die Euroländer wollen also nun doch eine einheitliche, länderübergreifende Bankenregulierung schaffen. Das ist klar ein Schritt nach vorne. Die Schwäche der europäischen Banken ist einer der Brandbeschleuniger in dieser Krise. Und die einheitliche Aufsicht ist eine Voraussetzung dafür, dass der Eurorettungsschirm die Banken direkt (nicht mehr wie jetzt mittels die Staatsfinanzen der betroffenen Länder) finanzieren kann. Wie das Communiqué aber klar macht, soll das erst bis Ende Jahr umgesetzt werden und noch an Bedingungen geknüpft werden. Im Fall von Spanien soll die Schuld gegenüber dem Rettungsfonds ausserdem keinen Vorrang vor privaten Gläubigern mehr haben. Weil das vorher der Fall war, fielen die Kurse der privat gehaltenen spanischen Staatsanleihen nach Bekanntgabe der Rettungspläne für die spanischen Banken in den Keller und spiegelbildlich schossen ihre Renditen in gefährliche Höhen.

• Noch in einem weiteren Punkt hat Merkel nachgegeben, der in der Abschlusserklärung einigermassen verklausulierter formuliert ist:

Wir bekräftigen, dass wir nachdrücklich dafür eintreten, alle notwendigen Maßnahmen zu ergreifen, um die Finanzstabilität im Euro-Währungsgebiet sicherzustellen, insbesondere durch flexible und effiziente Nutzung der vorhandenen EFSF/ESM-Instrumente, um die Märkte für die Mitgliedstaaten zu stabilisieren, die im Rahmen des Europäischen Semesters, des Stabilitäts- und Wachstumspakts bzw. des Verfahrens bei einem übermässigen Ungleichgewicht ihre länderspezifischen Empfehlungen und ihre anderen Verpflichtungen einschließlich ihrer jeweiligen Fristvorgaben einhalten. Diese Auflagen sollten in einer Vereinbarung (MoU) niedergelegt werden. Wir begrüssen, dass die EZB sich damit einverstanden erklärt hat, als Vertreter der EFSF/des ESM bei der wirksamen und effizienten Durchführung von Markttransaktionen zu fungieren.

• Wenn ein Land sich grundsätzlich an den Fahrplan der EU hält – wie Spanien – dann soll der Rettungsfonds zur Stützung von dessen Staatsanleihen eingreifen  dürfen – und zwar ohne dass dieses Land die übliche Rosskur der Troika (wie im Fall der bisherigen Empfängerländer von Rettungsgeldern) durchleiden muss. Die Details fehlen auch hier noch, ebenso wie die konkreten Bedingungen, dennoch markiert der Beschluss ein deutliches Abweichen von der bisherigen Haltung der EU-Politiker.

Stehen diese Änderungen und ihre Entwicklung nun für neue Einsichten in der Eurone? Nein!

• Deutschland hat nicht aus irgendeiner neuen Sicht auf die Dinge nachgegeben, sondern schlicht als Reaktion auf eine politische Erpressung: Mario Monti – gedeckt durch den Spanier Mariano Rajoy und den Franzosen François Hollande – hätte Angela Merkel die Zustimmung zum Pakt für Wachstum verweigert, wenn sie nicht nachgegeben hätte. Der Wachstumspakt ist eigentlich viel mehr ein Herzensanliegen von Monti als von Angela Merkel, aber er ist auch ein grosses Anliegen der deutschen Sozialdemokraten. Das besondere Herzensanliegen von Merkel ist dagegen der Fiskalpakt, der den Euroländern strenge Budgetvorgaben setzen soll, sowie neue Rettungschirm ESM. Nun haben die oppositionellen Sozialdemokraten Merkel klar gemacht, dass sie die nötigen Stimmen für den Fiskalpakt und den ESM im Bundestag nur liefern, wenn Merkel den Wachstumspakt am Gipfel ins Trockene bringt. Also blieb Merkel nichts anderes übrig, als Monti entgegenzukommen. Diesem wiederum blieb angesichts explodierenden Renditen auf seinen Staatsanleihen und zunehmend schlechteren Wirtschaftsdaten nichts anderes übrig, als zu solchen Tricks zu greifen.

Was taugen denn nun die beschlossenen Neuerungen? Nicht viel!

• Zuerst noch einmal zum Wachstumspakt. 120 Milliarden Euro schwer soll er sein, womit er rund einem Prozent des EU-BIP entspricht. Genau genommen ist der Betrag eine Mogelpackung. Tatsächlich wurden nur 10 Milliarden Euro neue Mittel gesprochen – und zwar für die Europäische Investmentbank EIB. Die Bank soll die 10 Milliarden Euro über Mittelaufnahmen auf den Kapitalmärkten auf 60 Milliarden Euro hochhebeln und damit «wachstumsfördernde» Projekte finanzieren. Beim restlichen Betrag handelt es sich lediglich um Mittel, die ein neues Etikett erhalten. So sollen bereits gesprochene 55 Milliarden Euro aus dem Europäischen Strukturfonds neu kleinen und mittleren Unternehmen, sowie zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit dienen. 5 Milliarden entsprechen schliesslich den Projektbonds, mit denen Infrastrukturmassnahmen finanziert werden sollen. Angesichts der Art der Probleme der Eurozone (hinderliche Strukturen der Eurozone und der Arbeitsmärkte) und ihrem Umfang (tiefe konjunkturellen Krise in einer Reihe von Euro-Ländern) ist der Fonds ohnehin nicht viel mehr als Politmarketing.

• Die direkte Unterstützung von Banken und/oder Staatsanleihen durch den Rettungsfonds ist nicht besonders glaubwürdig, weil es der Rettungsfonds nicht ist. Die Mittel des Fonds (egal ob EFSF oder ESM)  sind viel zu beschränkt, um die spanischen und italienischen Banken, bzw. die spanischen und italienischen Staatsanleihen glaubhaft stützen zu können.

• Eine glaubhafte Stützung grundsätzlich solventer Länder (wie Spanien oder Italien) und der (grundsätzlich solventen) Banken bedeutet nicht, dass untragbar hohe Lasten eingegangen werden. Es bedeutet einzig, die selbsterfüllende Prophezeiung aufzuhalten, zu der die ständig steigenden Anleihenrenditen dieser Länder führen. Die Illiquidität dieser Länder führt so dann tatsächlich zur Insolvenz, weil die steigenden Kosten für den Schuldendienst nicht mehr geschultert werden können. Dasselbe gilt für Garantien von Einlagen. Die Angst vor einem Abwärtskreislauf führt auch bei Finanzinstituten zur gleichen selbst erfüllenden Prophezeiung mit existenzgefährdenden Kapitalabflüssen. Anders gesagt führt ein glaubwürdiges Abwehrdispositiv (mit einer gigantischen Summe bereitstehender Mittel) zu geringeren Kosten, weshalb am Ende kaum Geld fliessen muss. Ein ungenügendes Abwehrdispositiv kann dagegen sehr teuer werden und dennoch wenig bewirken. Siehe dazu auch hier und hier)

• Eine solche glaubhafte Abwehr könnte die EZB bereitstellen – sie kann Geld aus dem nichts erschaffen und ist daher nie illiquid. Solche Eingriffe zugunsten von gefährdeten Staaten und der wichtigsten Banken gehören ansonsten zu den zentralen Funktionen einer Notenbank – das läuft unter dem Stichwort «Lender of Last Resort». Gerade weil die einzelnen gefährdeten Mitgliedsländer der Eurozone, anders als ebenfalls hoch verschuldete Länder wie Japan, die USA oder Grossbritannien, keine solche eigene Zentralbank zur Verfügung haben, explodieren ihre Zinskosten, während die anderen von ausgesprochen tiefen Zinsen profitieren. Obwohl am jüngsten Gipfel die EZB ausgesprochen häufig als Mittlerin genannt wurde, ist von einem solchen umfassenden Einsatz der Notenbank bisher noch nicht die Rede. Erst ein solcher würde die Lage entschärfen.

• Eine solche Entschärfung würde die Abwärtsspirale der Eurozone aufhalten, was für ihr Überleben zwingend notwendig ist. Eine nachhaltige Lösung wäre das aber auch noch nicht. Die Eurozone würde noch immer an den schweren strukturellen Mängeln leiden, die die Währungsunion von einem funktionierenden «optimalen Währungsraum» trennt (hier eine ausgezeichnete Zusammenfassung von Paul Krugman dazu). Ohne die Behebung dieser Mängel würden Krisen die Eurozone stets von neuem begleiten. Die letztlich entscheidende Frage hier lautet allerdings, ob die Völker der Eurozone so viel an Souveränität abgeben wollen, so viel an demokratischer Legitimation für ein integrierteres Europa aufbringen werden um eine solche Währungsunion zu schaffen und ob sie dafür die passenden institutionellen Regelungen zu schaffen imstande sind – mehr dazu hier.